Законодавці знову взялися за вдосконалення адміністративного процесу. Комітет ВР з питань правосуддя напередодні канікул рекомендував прийняти парламенту за основу відповідний законопроект № 8736 від 1 липня, яким пропонується внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України та до Закону "Про звернення громадян". Автор законопроекту, голова Комітету Сергій Ківалов зазначає, що документом передбачається внесення в ряд статей КАСУ змін, покликаних прискорити розгляд справ і підвищити ефективність адміністративного судочинства в цілому.

На чиєму полі суперечка? Юрисдикційні масштаби

Законопроектом планується розширити предметну підсудність місцевих загальних судів як адміністративних. Частина 1 ст. 18 КАСУ доповнюється п. 5, що стосуються того, що до відання зазначених судів відносяться справи у спорах з держвиконавцем або іншою особою Державної виконавчої служби з приводу виконання рішень в адміністративних справах, передбачених пп. 1-4 ч. 1 цієї статті. Мова йде про справи, що стосуються суперечок фізосіб із суб'єктами владних повноважень з приводу соціальних виплат, і справах, де одну із сторін представляє орган місцевого самоврядування (крім тих, які підсудні окружним адмінсудам). Однак, на думку Головного науково-експертного управління ВР, таке доповнення вимагає обгрунтування доцільності.

Уточнюється територіальна юрисдикція Окружного адміністративного суду Києва та Вищого адміністративного суду України у справах з кількома пов'язаними між собою вимогами. Пропонується встановити, що якщо одна з вимог по справі підсудна ОАС Києва, а інша - іншому адмінсуду, така справа має розглядати ОАС Києва. Аналогічний порядок пропонується встановити у випадку, якщо одна з вимог підсудна ВАСУ - тоді й справа розглядається в ВАСУ. Ініціатор законопроекту також пропонує вирішити проблему завантаженості ВАСУ шляхом зменшення складу колегії при розгляді справ у касаційному порядку з п'яти до трьох суддів.

Крім того, документом планується врегулювати порядок передачі адміністративної справи з одного суду до іншого. Зокрема, згідно з доповненням до ст. 22 КАСУ, серед умов, коли така передача здійснюється, названі випадки, коли однією із сторін у справі є суд, в якому розглядається справа, або суддя цього суду. Також пропонується передбачити, що при ліквідації адміністративного суду справи, які перебували на його розгляді, невідкладно передаються до суду, до підсудності якого віднесено розгляд таких справ. Питання про передачу справи запропоновано вирішувати в порядку письмового провадження (або в судовому засіданні - на вибір суду). На сьогодні, нагадаємо, це питання вирішується з викликом сторін у засідання.

Пропонується уточнити підстави і для відкриття провадження за зверненнями органів державної податкової служби, доповнивши ст. 183-3 КАСУ пунктами щодо того, що вони можуть також звертатися до адмінсуду у зв'язку з накладенням арешту на кошти та інші цінності платника податків, що знаходяться в банку, і розкриттям інформації про наявність та рух коштів на рахунках платника податків.

Що стосується стадії апеляційного перегляду, то з повноважень апеляційної інстанції виключається можливість скасувати постанову суду і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції (ст. 198 КАСУ), винести окрему ухвалу в разі допущення судом першої інстанції порушень норм матеріального чи процесуального права (ст . 208). Нагадаємо, сьогодні такі окремі ухвали приймаються до уваги при характеристиці судді.

Вносяться зміни і в явно "мертву" норму про те, що у разі неподання звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду суддя своєю постановою може накласти на винну посадову особу, відповідальну за виконання постанови, штраф у розмірі від 100 до 300 мінімальних заробітних плат. Встановлюється, що суд може відразу накласти штраф у розмірі від 10 до 30 мінімальних зарплат безпосередньо на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови.

Для пільговиків все ускладниться?

Окремо варто сказати про справи щодо соцвиплат (оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо обчислення пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат і пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг), які пережили вже чимало пертурбацій. На сьогодні вони розглядаються, як відомо, в порядку скороченого провадження. Відповідна нова норма ст. 183-2 введена Прикінцевими положеннями Закону "Про судоустрій і статус суддів", раніше її не було. Це означало скорочення термінів розгляду для так званих безперечних справ, розгляд її суддею одноосібно, без проведення судового засідання і виклику осіб, які беруть участь у справі.

Втім, як зазначав голова Вищого адміністративного суду України Олександр Пасенюк, "хоча сама ідея відкриття скороченого провадження є прогресивною, підхід до форми такого розгляду справи планувався інший. Зараз скорочене провадження як одна з форм розгляду справ судами першої інстанції приживається нелегко. Застосувати ці норми непросто. Крім того, порушується один з найважливіших принципів адмінпровадження - право на публічний розгляд справи, оскільки за правилами скороченого провадження сторони не присутні в судовому засіданні ".

Законопроектом пана Ківалова в ст. 183-2 КАСУ пропонується внести наступні зміни: постанова суду за підсумками скороченого провадження може містити висновок суду про відмову в задоволенні позову повністю або частково (на сьогодні - тільки про задоволення (п. 6 ч. 6 ст. 183-2), а обов'язок відповідача виконати постанову негайно не поширюється на постанови по справах, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 183-2 КАСУ, тобто на згадані справи про соцвиплати. Адміністративна юстиція, очевидно, також не проти таких змін. Як підкреслив пан Пасенюк, "скорочене провадження важко приживається в судах ще й тому, що за своїм змістом норми вимагають, щоб позов обов'язково підлягав задоволенню. В іншому випадку справа повинна розглядатися в загальному порядку. Тобто, знову втрачається завдання скороченого провадження - прискорення розгляду справи . Також виникають проблеми з виконанням судових рішень. У разі скороченого провадження постанови суду першої інстанції підлягають виконанню негайно (абз. 2 ч. 1 ст. 256 КАСУ). Наприклад, якщо суд задовольнив позов фізичної особи щодо соціальних виплат, постанова виконується негайно і в повному обсязі. Суб'єкт владних повноважень може оскаржити таку постанову в апеляційний суд. Однак поки відповідач готує оскарження, постанова буде виконуватися, і з органів Пенсійного фонду, відділів праці та соціального захисту гроші будуть стягнуті. І навіть якщо апеляційний суд прийме протилежне рішення, тобто відмовить фізичній особі у задоволенні позову, то, за ст. 266 КАСУ, повернути кошти, стягнені на користь фізичної особи, не можна. І це ще не весь спектр недосконалості цього провадження".

Удар по термінах

Крім того, автор законодавчої ініціативи пропонує скоротити строки вручення судової повістки з 7 до 3 днів, а також встановити для суб'єкта владних повноважень строк звернення до адмінсуду в 6 місяців, уточнивши, що, якщо не встановлено інше, він обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту право на пред'явлення передбачених законом вимог. Уточнюються і правила відновлення і продовження, обчислення процесуальних строків, удосконалено процедури підготовчого провадження. Зокрема, пропонується кардинально змінити ч. 5 ст. 121 КАСУ, встановивши, що за підсумками підготовчого провадження суд може залишити позовну заяву без розгляду, якщо встановить, що провадження відкрито за позовом, поданим з пропуском строку на звернення до адмінсуду, або висновок суду про визнання причин пропуску поважними були передчасними, і не знайде інших підстав для визнання причин пропуску поважними. Аналогічна ситуація може статися і на етапі розгляду справи судом, що викладено у змінах до ч. 3 ст. 162 КАСУ.

Зазначимо, що з метою забезпечення оперативності розширюється поле можливостей для вирішення питань у порядку письмового провадження. Зокрема, питання про виправлення описок і очевидних арифметичних помилок у судовому рішенні суд може вирішити в порядку письмового провадження. Якщо для внесення виправлень суд визнає за необхідне провести судове засідання в присутності осіб, які беруть участь у справі, ці особи повідомляються про дату, час і місце засідання. Нагадаємо, згідно з чинною нормою ч. 2 ст. 169 КАСУ, питання про внесення виправлень суд вирішує в судовому засіданні, а особи, які беруть участь у справі, сповіщаються про дату, час і місце засідання.

Не без зауважень

До законопроекту є і зауваження. Головне науково-експертне управління Верховної Ради рекомендує його до прийняття, однак відзначає деякі недоліки, які можуть перешкодити належній реалізації акта.

Зокрема, ці недоліки є у запропонованому доповненні до ст. 12, згідно з яким звернення, запити осіб до суду або судді не підлягають розгляду і не вимагають відповіді, якщо в них не зазначено місце проживання, перебування (для юридичних осіб) або вони не підписані автором або ж авторство неможливо встановити. Точно так само не вимагають реагування запити, що містять висловлювання, які свідчать про неповагу до суду. На думку експертів, зміст цієї пропозиції не повною мірою узгоджується із суттю та назвою статті, яка присвячена питанням гласності та відкритості адміністративного процесу: "За своїм змістом відповідні суспільні відносини, які пропонується врегулювати цією нормою проекту, не є предметом регулювання КАСУ як процесуального закону . Адже нова ч. 10 проекту, судячи з її змісту, фактично не регламентує питання гласності та відкритості судового процесу з розгляду адміністративної справи судом, а встановлює вимоги до письмових звернень або заяв в судову установу, які мають розглядатися згідно з чинним законодавством про звернення громадян ", - відзначають експерти.

Певні зауваження виникли і до змісту доповнення до ч. 5 ст. 22 КАСУ, якою встановлюється, що ухвала про відмову у передачі справи з одного адмінсуду в інший не оформляється окремим документом і не підлягає оскарженню. Згідно з висновком, такі вимоги не повною мірою узгоджуються як із змістом самої ч. 5, так і з приписами ст. 22 в цілому. Адже цією статтею встановлено, що питання підсудності вирішуються саме судом у судовому засіданні, і формою прийнятого рішення є визначення суду. Проектом же пропонується дещо інший порядок - ухвала про відмову в передачі адміністративної справи з одного адміністративного суду в інший не подається окремим документом.

Колегіальні нюанси

Особливої уваги заслуговують норми про формування колегій в окружних адміністративних та місцевих загальних як адміністративних судах. Так, пропонується внести зміни до ч. 2 ст. 24 КАСУ та передбачити, що адмінсправи розглядаються і вирішуються у таких судах колегією з 3 суддів з ініціативи судді в разі особливої складності справи або в разі надходження обгрунтованих звернень осіб, що беруть участь у справі. Все це відбувається "у порядку, визначеному зборами суддів відповідного суду". Про колегіальний розгляд справи в порядку письмового провадження виноситься ухвала, яка окремо не оскаржується. Норму ч. 8 ст. 24 КАСУ про те, що персональний склад колегії суддів для розгляду конкретної справи визначається автоматизованою системою документообігу, законопроект пропонує вилучити. Як відзначають в експертному управлінні, словосполучення "в порядку, визначеному зборами суддів відповідного суду" вводити недоцільно, оскільки це визначення суперечить ст. 115 ЗУ "Про судоустрій і статус суддів", яка не передбачає такі повноваження зборів суддів місцевого суду, як встановлення порядку формування колегії суддів для розгляду конкретної справи.

Як відомо, згідно з чинним формулюванням ч. 2 ст. 24 КАСУ, у разі подання клопотання про колегіальний розгляд справи або відповідної ініціативи судді склад колегії суддів визначається в порядку, встановленому ч. 3 ст. 15-1 Кодексу, тобто за допомогою автоматизованої системи документообігу. В якості довідки буде більш ніж доречним нагадати, що колегією з 3 суддів в окружному адмінсуді розглядаються і вирішуються адмінсправи, предметом оскарження в яких є рішення, дії або бездіяльність Кабінету міністрів, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, НБУ, їх посадових або службових осіб , виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії. Так що порядок формування таких колегій є дуже важливим питанням.

Але в цілому очевидно, що раціональне зерно, закладене в законопроекті, з лишком перекриває деякі його недоліки, які законодавцям нескладно буде виправити в ході підготовки до другого читання.

Нота Бене
Точність - ввічливість не лише королів, але й суддів?

Законопроект № 8736 в цілому не має гострих соціальних чи заполітизованих моментів. Але є деякі питання загального характеру. Зокрема, дуже дискусійним є запропонований порядок обчислення процесуального строку (ст. 101, 103). У зазначених статтях йдеться про можливість його обчислення в годинах, і що він може починатися з певної години і закінчуватися у відповідну хвилину останньої години зазначеного терміну. Така пропозиція є некоректною, по-перше, оскільки така норма навряд чи сприятиме судовому захисту прав і свобод особистості, по-друге, встановити точний щохвилинний облік часу дуже складно, зокрема, через несинхронність відображення часу годинами суду та особи або через неприйняття канцелярією суду заяв (документів) під час обідньої перерви. Крім того, у процесуальному законодавстві інших судових юрисдикцій такий припис взагалі відсутній, а при поштовому відправленні особою документів в суд цей часовий термін, який закінчується відповідною хвилиною, буде неможливо встановити в принципі.

Коментар
Голова Комітету ВР з питань правосуддя Сергій Ківалов:

- Хочу сказати, що ми напрацювали цей законопроект з урахуванням практики роботи суддів першої та апеляційної інстанцій, а також ВАСУ. Так, наприклад, проектом пропонується розширити предметну підсудність місцевих загальних судів як адміністративних, доповнити їх компетенцію повноваженнями щодо розгляду спорів з держвиконавцями. Крім того, ми встановили термін звернення до адмінсуду для суб'єкта владних повноважень, тому що, здавалося б, просте питання, а він абсолютно упущений, і такі суб'єкти через 5, 10 років можуть звернутися до суду. Зменшується строк вручення судової повістки, оскільки сьогодні виходить, що на судові повістки йде більше часу, ніж на сам розгляд справи по суті.

Новацією в адміністративному процесі є стаття, яка передбачає запровадження інституту зберігання речових доказів судом у справі або за описом в камері схову речових доказів суду. Крім цього, речові докази, які не можуть бути доставлені до суду, зберігаються, відповідно до ухвали суду, за їх місцезнаходженням. При цьому вони повинні бути докладно описані і опечатані, а в разі необхідності сфотографовані. Завдяки цим нормам виключаються випадки втрати речових доказів або їх умисного знищення з метою перешкоджання встановленню об'єктивної істини у справі.

Нарешті, законопроектом пропонується встановити право особи, яка бере участь у справі, а також особи, яка не брала в ньому участі, але щодо якої суд вирішив питання про його права, свободи, інтереси чи обов'язки, отримати копію рішення суду, яка знаходиться в матеріалах справи, прийнятого адміністративним судом будь-якої інстанції. Така норма є передовою в боротьбі з рейдерством. Адже на сьогоднішній день відомі випадки, коли особа, чиї інтереси зачіпаються даним рішенням, навмисно не повідомляється про розгляд справи, і в результаті людина, дізнавшись про таке незаконне рішення, не може його оскаржити у вищій інстанції, оскільки не має права отримати його на руки.

Джерело: «Судебно-юридическая газета»