Комментарий к проекту Закона Украины "О рынке земель"

Госкомзем обнародовал на официальном сайте проект Закона "О рынке земель" (далее - Законопроект), который определяет правовые и экономические основы организации и функционирования рынка земель и порядок проведения земельных торгов. 

 Рынок земель определяется как система правоотношений между отчуждателя земельных участков (права аренды на них), и лицами, которы приобретают право собственности (аренды) земельнымы участками, органами государственное власти и местного самоуправления, связанных с заключением, исполнением, изменением и прекращением гражданско-правовых договоров, предусматривающих отчуждение земельных участков, права аренды на них;

Субъекты и объекты рынка земель

Законопроект определяет нового участника земельного рынка - государственное специализированное учреждение по управлению землями сельскохозяйственного назначения государственной собственности (далее - специализированное учреждение). Предполагается, что специализированная организация будет распоряжаться (продавать, приобретать, передавать в аренду) земельные участки сельскохозяйственного назначения государственной собственности. Этот орган должен быть создан Кабинетом Министров Украины в течение шести месяцев со дня официального опубликования Закона Украины "О рынке земель".

Законопроектом (статья 4) определено, что продавцами земельных участков государственной и коммунальной собственности для продажи, и права на их аренду являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные органы приватизации, специализированное учреждение, или государственный исполнитель в соответствии с исполнительным документом.

При этом приобретать земли сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства (далее - ТСП) могут как субъекты частного права (граждане Украины и юридические лица, учрежденные согласно законодательству Украины), так и субъекты публичного права (государство в лице специализированного учреждения или территориальные громады в лице соответствующих органов местного самоуправления).

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в часть 3 статьи 102-1 Земельного кодекса Украины (далее - ЗК), которыми фактически устанавливается запрет на передачу в пользование земельных участков государственной и коммунальной собственности для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис) и для застройки (суперфиций). То есть из разрешенных видов пользования остается только аренда, заметно сужает права и возможности существующих и потенциальных землепользователей. Соответствующие изменения предусмотрены и в Гражданском кодексе Украины.

Ограничение права на приобретение земель иностранцами и предприятиями с иностранным участием

Ограничения, на сегодня существуют в ЗК относительно приобретения иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами и государствами права собственности на земли сельскохозяйственного назначения фактически продублированы в статье 12 законопроекта. Дополнительно в круг субъектов включены и предприятия основанные с участием иностранных физических и юридических лиц (так называемые "совместные предприятия" по терминологии ЗК). При этом, статья 12 Законопроекта содержит определенную внутреннюю коллизию.

Так, с одной стороны, согласно части 2 статьи 12 Законопроекта предприятия, основанные с участием иностранных физических и юридических лиц, не могут иметь в собственности земли сельскохозяйственного назначения, с другой стороны, в части 1 этой же статьи указано, что юридические лица, учрежденные согласно законодательству Украины могут приобретать в собственность с/х земли для ведения ТСП.

Таким образом, является неоднозначным вопрос о возможности приобретения в собственность с/х земель, в т.ч. для ведения ТСВ, юридическими лицами, основанными по законодательству Украины при участии иностранных физических и юридических лиц, а также юридическими лицами, основанными по законодательству Украины резидентами Украины с последующим отчуждением долей (акций) нерезидентам.

Законодатель должен запретить приобретение земель с/х назначения всем предприятиям с иностранным участием

Более того, при определении иностранной составляющей запрет на получение в собственность и пребывания с/х земель в собственности должна касаться как прямого, так и косвенного участия иностранного капитала. Говоря о "косвенном" участие иностранного капитала в украинских предприятиях мы подразумеваем не только номинальных, но и фактических собственников (конечных бенефициаров) иностранного происхождения. Такой запрет должен быть отражен как в законопроекте, так и в статье 22 ЗК. 

Для осуществления контроля за соблюдением указанного запрета может быть применена процедура раскрытия фактических бенефициаров юридических лиц аналогична соответствующей процедуре в финмониторинге. Выполнение функций по проверке конечных собственников может быть возложено на нотариусов, удостоверяющих сделки по земельным участкам и проверяют при этом гражданскую правоспособность и дееспособность юридических лиц.

Предусмотренные законопроектом изменения в статью 130 ЗК не предполагают, что покупателями земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения ТСП могут быть юридические лица, акционерами (участниками) которых являются другие юридические лица (как украинские, так и иностранные). Мы считаем такое ограничение необоснованным и не соответствующим духу и концепции законопроекта, и противоречит статьям 22, 82 ЗК и статьи 12 Законопроекта.

Что касается приобретения предприятиями с иностранным участием в собственность земель несельскохозяйственного назначения, считаем, что во внимание должно приниматься только непосредственное участие иностранных лиц в уставном капитале украинской компании (как сейчас и предусмотрено статьей 82 ЗК). Если же иностранное участие в капитале украинской компании является опосредованным, это не должно влиять на процедуру получения такой компанией не с/х земель в собственность.

Ограничения на оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения

Среди новаций законопроекта - определение перечня субъектов, имеющих преимущественное право на покупку земельного участка сельскохозяйственного назначения частной собственности: специализированное учреждение, органы местного самоуправления, пользователи земельного участка (аренда или эмфитевзис), владельцы смежных земельных участков сельскохозяйственного назначения (статья 22). Исключением является продажа земельного участка членам семьи или родственникам. По нашему мнению, преимущественное право должно распространяться и на аффилированных с юридическим лицом - продавцом человек.

Интересным моментом является также и то, что в случае конкуренции лиц, имеющих преимущественное право приобретения, Законопроект предпочитает государству в лице специализированного учреждения. Таким образом государство получает возможность предотвращать искусственное занижение цен продажи земельных участков, приобретать в упрощенном порядке (без прохождения процедуры принудительного отчуждения по мотивам общественной необходимости и для общественных нужд) отдельные необходимые земельные участки, наполнять банк земель государственной собственности для реализации государственной политики в этой сфере и т.д.

На практике все будет не так просто, поскольку подобные приобретения требуют значительных финансовых ресурсов, которые просто отсутствуют у государства, а также увеличивает коррупционную составляющую при определении земельных участков, которые должны приобретаться в собственность за счет государственных средств.

Для банковских и других кредитных учреждений, которые приобрели право собственности (аренды) земельных участков сельскохозяйственного назначения в результате погашения договорных обязательств или в результате обращения взыскания на имущество должников, статьей 21 законопроекта установлен шестимесячный срок на их отчуждение органам государственной власти или органам местного самоуправления (без конкурса) или через проведение аукциона (другим лицам). Для устранения возможного неоднозначного толкования, целесообразно было бы эту статью дополнить прямым указанием на необходимость соблюдения преимущественного права государства и других лиц на приобретение такого земельного участка, задекларированное в статье 22 законопроекта.

Проект запрещает дарить земельный участок лицам иным, чем члены семьи или другие родственники владельца

Новеллой, направленной на ограничение спекулятивных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения частной собственности, является запрет на их отчуждение путем заключения договора дарения лицам иным, чем члены семьи или другие родственники отчуждателя (дети, родители, родные и двоюродные братья и сестры, дед, баба, родные дядя и тетя, племянники). Единственным альтернативным вариантом остается дарения в пользу государства или территориальной общины. 

Кроме того, законопроектом предусмотрена уплата госпошлины за отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий) в течение 5 лет после их приобретения в размере от 100% (за отчуждение в первый год) до 60% (пятый год) нормативной денежной оценки соответствующей земельного участка. Эта норма также направлена на ограничение спекулятивных операций с земельными участками путем их обложения дополнительными сборами.

Ограничения по предельных размерах площадей земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения ТСП

Откровенно нерыночной и коррупционной выглядит норма статьи 18 законопроекта, которая вместо установления четких и прозрачных оснований ограничения максимальных площадей земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения ТСП в отдельном регионе и их размеров, делегирует эти полномочия КМУ. Последний должен устанавливать такие ограничения по представлению центрального органа исполнительной власти по вопросам аграрной политики и Национальной академии аграрных наук Украины "с учетом оптимальных размеров сельскохозяйственных предприятий соответствующего региона".

Очевидно, что указанный критерий создает почву для различного толкования "оптимальности" размеров сельскохозяйственных предприятий, особенно с учетом того, что остается действующим пункт 13 Переходных положений ЗК, согласно которому на период до 01.01.2015 граждане и юридические лица могут приобретать право собственности на земли сельскохозяйственного назначения общей площадью до 100 га (кроме случаев наследования по закону),

Положения, призванные активировать рынок земли

Законопроект наконец устанавливает легитимную процедуру продажи земельных участков и прав на них на земельных торгах, требования к субъектам торгов, в частности лицитаторов, источники финансирования (местные и региональные бюджеты), порядок подготовки и проведения торгов, обнародование их результатов, заключения договоров купли-продажи т.д. Законодательное урегулирование этого вопроса должно оживить процесс распоряжения земельными участками со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

На повышение оборота земель направлено и предусмотрено законопроектом снятие запрета на отчуждение арендатором права на аренду земельного участка государственной или коммунальной собственности третьим лицам, внесение в уставной фонд, передаче в залог. Однако сама процедура отчуждения осталась неурегулированной в Законопроекте.

Наряду с мерами, направленными на повышение активности на рынке земли, разработчики законопроекта предусмотрели также и положения, направленные на предупреждение масштабного обесценивания и застройки земель сельскохозяйственного назначения. В частности, Законопроектом, как и ожидалось, установлено ограничение на изменение целевого назначения земельных участков сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами населенных пунктов, приобретенных из земель государственной и коммунальной собственности в течение 10 лет со дня заключения договора отчуждения. Такое ограничение подлежит государственной регистрации и сохраняется при последующих отчуждении земельного участка или его части, кроме случаев отчуждения для общественных нужд и по мотивам общественной необходимости. Эта норма выглядит логичной и возражений не вызывает.

Проект разрешает продажу земельных участков (права аренды) для объектов социальной инфраструктуры на земельных торгах в форме конкурса

Новым по сравнению с существующим законодательством является определение возможности продажи земельных участков (права аренды) на земельных торгах в форме конкурса и их условий. Такая возможность предусмотрена для строительства объектов транспортной инфраструктуры, объектов электроэнергетики, объектов социальной инфраструктуры. Эта новация, на наш взгляд, также является логичной, поскольку касается развития объектов инфраструктуры, которые не имеют откровенно коммерческой направленности и является наиболее значимыми для местного общества, а потому предоставление земель для их строительства не может зависеть только от чисто денежных показателей (предложенной на аукционе наивысшей цены). 

Другие важные положения

Условием продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения и права на ее аренду для ведения ТСИ наличие агрохимического паспорта земельного участка, изготовленного по заказу продавца такого участка (статья 13). Продажа земельных участков, входящих в единый массив и используются в севообороте, или права на их аренду, осуществляется при условии использования земельных участков в севообороте до окончания периода ротации согласно проекту землеустройства (статья 24).

Кроме того, законопроектом прямо подтверждена норма гражданского законодательства о преимущественном праве совладельцев земельных участков как несельскохозяйственного, так и сельскохозяйственного назначения на выкуп доли в общей долевой собственности или выделенной отдельной частицы в общей совместной собственности в случае ее продажи собственником (статьи 11, 25). При этом Законопроект использует некорректный термин "участник" общей долевой собственности наряду с более точным определением "совладелец".

Законопроект установил важное правило, согласно которому земельные участки сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности под хозяйственными зданиями и иными сооружениями производственного назначения, принадлежащих физическим и юридическим лицами на праве собственности, подлежат продаже именно этим лицам. Такое законодательное положение призвано обеспечить стабильность земельных отношений и гарантировать владельцам зданий их право на приобретение такого земельного участка. Правда, целесообразно было бы распространить это правило не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на земли других категорий.

Также, изменениями в статьи 129 ЗКУ определен перечень документов, представляемых в КМУ для согласования продажи земельных участков иностранным государствам и иностранным юридическим лицам, а также срок на такое согласование (в течение месяца со дня подачи соответствующего ходатайства.

Отдельные замечания к Законопроекту

Важнейшим следствием вступления в силу Законопроектом (при условии одновременного принятия закона о земельном кадастре), является отмена с 01.01.2012 так называемого моратория на оборот земель сельскохозяйственного назначения, что должно дать мощный толчок развитию настоящих рыночных отношений в этой сфере. При этом, как было указано выше, государство устанавливает отдельные ограничения, направленные на сохранение государственного контроля за рынком земель.

 Но если уж государство заняло долгосрочную стратегию предоставления доступа иностранным юридическим и физическим лицам (прямо или косвенно) в сельскохозяйственных земель Украине только через их долгосрочную аренду (что не является новостью или редкостью в международной практике), то Законопроект должен это определить более четко и определенно.

Цель проекта - соблюдение баланса между интересами общества и необходимостью привлечения в этот сектор иностранных инвестиций

Цель вполне понятна - соблюдение баланса между интересами общества (государства и частных собственников земель) в части сохранения контроля за оборотом земельных участков сельскохозяйственного назначения и необходимостью привлечения в этот сектор иностранных инвестиций. Но при этом законом должны быть установлены дополнительные гарантии для иностранных инвесторов, которые позволят им получить стабильную, долгосрочную и надежную правовую схему для инвестирования. Без этой предпосылки рынок сельскохозяйственных земель Украина не станет полноценным партнером.
Кроме того, для предотвращения возможности временного простоя (неиспользования) сельскохозяйственных земель по целевому назначению в результате спекулятивных операций местных "латифундистов" по массовой скупке по нерыночным ценам земельных участков у частных собственников и формирование из них товарных пулов (земельных массивов) для последующей перепродажи по рыночной цене или передачи в аренду иностранным инвесторам, целесообразно было бы установить при этом повышенную ставку земельного налога. Таким образом государство могло бы определенным образом смягчить негативные последствия переходного периода к установлению действительно рыночных цен на земельные участки. 

Для сохранения контроля государства над процессом формирования рынка с/х земель, а также осуществление государственной политики в этой сфере и производства сельскохозяйственной продукции, очевидно, имеет смысл на определенный период (5-10 лет) сохранить мораторий на отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения, еще находящихся в государственной или коммунальной собственности. Поскольку доля таких земель в общей площади земель сельскохозяйственного назначения уже не является решающей, это не повлечет существенное негативное влияние на развитие рынка земель.